7月5日，國務院辦公廳轉發中國證監會、公安部、財政部、中國人民銀行、金融監管總局、國務院國資委《關于進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》聚焦綜合懲治資本市場財務造假，堅持系統觀念，進一步加大打擊力度，著力完善監管協同機制，構建綜合懲防長效機制。

證監會表示，《意見》的出臺，為做好當前和今后一段時期資本市場財務造假綜合懲防工作指明了方向，將有力推動各方進一步嚴懲財務造假，切實保護投資者合法權益，全面構建財務造假綜合懲防新的工作格局，為推動資本市場高質量發展提供有力支撐。

五方面聚合力從嚴打擊財務造假

《意見》從打擊和遏制重點領域財務造假、優化證券監管執法體制機制、加大全方位立體化追責力度、加強部際協調和央地協同、常態化長效化防治財務造假等5個方面提出17項具體舉措。

一是堅決打擊和遏制重點領域財務造假。包括嚴肅懲治欺詐發行股票債券、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等行為，嚴厲打擊系統性造假和第三方配合造假，加強對濫用會計政策實施造假的監管，強化對特定領域財務造假的打擊力度。

具體來看，包括持續優化完善股票債券發行上市審核注冊機制，把好資本市場“入口關”。加大股票發行環節現場檢查和督導力度，聚焦業績異常增長等情形，嚴防“帶病闖關”。全面懲處財務造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業化配合造假的職業犯罪團伙，堅決破除造假“生態圈”。強化財會監督，加大對濫用會計政策和會計估計實施財務造假的打擊力度。密切關注會計政策和會計估計執行情況。加大對操縱資產減值計提調節利潤、以財務“洗澡”掩蓋前期造假行為的打擊力度。依法懲治證券發行人、上市公司通過“空轉”“走單”等虛假貿易方式實施的財務造假。嚴厲打擊利用供應鏈金融、商業保理、票據交易等方式實施的財務造假，從嚴懲處基于完成并購重組業績承諾、便于大股東攫取巨額分紅、滿足股權激勵行權條件、規避退市等目的實施的財務造假。壓實私募股權創投基金管理人勤勉盡責責任，加強對基金所投項目財務真實性的盡職調查和投后管理，防范造假行為發生。

二是優化證券監管執法體制機制。包括健全線索發現機制，發揮科技手段支撐作用，增強穿透監管能力。加快推進監管轉型，完善重大案件調查處罰機制，提高查辦質效。深化證券執法與司法機關在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協作，提升大案要案查處效率。

包括發揮全國信用信息共享平臺的支撐功能，依法查詢國家金融信用信息基礎數據庫，多渠道識別財務造假線索。健全對線索的全流程閉環管理機制，規范線索處置程序。依法依規利用銀行流水電子化查詢和反洗錢協查機制。用好與境外證券監管機構簽署的雙邊、多邊監管合作諒解備忘錄，加強跨境協查力度。對跨區域、系統性等重大造假犯罪案件，推動建立健全公安和檢察機關聯合掛牌督辦機制，提升大案要案查處效率。

三是加大全方位立體化追責力度。包括加快出臺上市公司監管條例，強化行政追責威懾力。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加強對“關鍵少數”及構成犯罪配合造假方的刑事追責。完善民事追責支持機制，推動簡化登記、訴訟、執行等程序，加強對投資者賠償救濟，提高綜合違法成本。

具體來看，用足用好法律授權，加大對財務造假案件的處罰力度，對主要責任人員依法堅決實施市場禁入。優化財務造假處罰標準，大幅提高違法成本。對惡意轉移財產的被執行人通過向法院提起撤銷權之訴追回相關財產。嚴格執行重大違法強制退市制度，對欺詐發行、嚴重財務造假的公司依法堅決予以退市，強化對相關機構和個人追責。探索建立證券公益訴訟制度。推動簡化登記、訴訟、執行等程序，完善示范判決機制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。統籌運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執法當事人承諾等一系列投資者賠償救濟制度機制，進一步提高違法成本。

四是加強部際協調和央地協同。包括國有資產出資人及有關企業主管部門加強監督管理，對相關企業實施財務造假及配合造假問題嚴肅追責并通報反饋。金融監管部門提升協同打擊力度，督促金融機構加強對財務真實性的關注和審查，加強函證業務合規性的監督檢查力度。地方政府將財務真實性作為扶優限劣的重要依據，切實履行因財務造假問題引致風險的屬地處置責任。

五是常態化長效化防治財務造假。包括增強公司治理內生約束，強化審計委員會反舞弊職責，發揮獨立董事監督作用，推動公司內部建立追責機制。壓實中介機構“看門人”責任，對重大違法違規的中介機構依法暫停或禁止從事證券服務業務，完善資本市場會計、審計相關規則，加強聯合懲戒與社會監督。

具體來看，引導證券發行人、公司加強內控體系建設，突出對舞弊重點領域、環節的制約。落實獨立董事改革要求，有效發揮獨立董事監督強化審計委員會反舞弊職責。推動上市公司建立績效薪酬追索等內部追責機制，督促董事和高級管理人員履職盡責。強化考核約束，將財務造假作為各級國有企業負責人經營業績考核扣分項。推廣以上市公司和債券發行人質量為導向的中介機構執業質量評價機制。督促保薦機構、會計師事務所、資產評估機構、律師事務所等中介機構加強執業質量控制。強化對中介機構的監督檢查，中介機構發現涉及證券發行人、上市公司財務造假的，及時向財政、證券監管部門通報。中介機構在發現造假行為時主動報告的，依法從輕或減輕處罰。健全中介機構及從業人員信用記錄，督促有關機構及人員勤勉盡責。對存在重大違法違規行為的中介機構依法暫停或禁止從事證券服務業務，嚴格執行吊銷執業許可、從業人員禁入等制度。完善資本市場會計、審計、評估監管規則，發布重點領域的應用案例或實施問答，加強對會計準則實施的指導。強化財會監督制度建設，推進電子憑證會計數據標準應用，提升企業財務會計規范化水平。完善信息披露豁免監管制度，嚴格豁免條件和程序，防范證券發行人、上市公司濫用豁免掩蓋造假行為。加強聯合懲戒與社會監督。將財務造假、資金占用和配合造假等嚴重違法失信主體納入金融領域嚴重失信主體名單，推送至全國信用信息共享平臺，并將相關信息在“信用中國”網站和國家企業信用信息公示系統進行公示，依法依規實施聯合懲戒、強化失信約束，完善財務造假等重大違法違規行為內部人士舉報獎勵機制，提高獎勵金額，保護“吹哨人”合法權益，發布典型違規案例查處情況，加大警示宣傳力度。

立體化追責體系加速構建

值得注意的是，《意見》將加大全方位立體化追責力度作為重要內容。在現有工作基礎上，進一步深化重大案件行刑銜接，突出對財務造假公司和“關鍵少數”的重點打擊，重點做好“追首惡”，嚴厲懲處造假的策劃者和組織者。強化對控股股東、實控人組織實施造假、侵占的刑事追責力度。完善民事追責支持機制，推動簡化登記、訴訟、執行等程序，完善示范判決機制，加大特別代表人訴訟制度適用力度，便利投資者獲得賠償。

近年來，證監會推動構建行政執法、民事追責、刑事打擊“三位一體”的立體化追責體系。一是在立法層面上，推動修訂《證券法》，對違規信披公司和責任人的罰款上限由60萬元、30萬元大幅提升至1000萬元、500萬元，對欺詐發行的罰款上限由募集資金的5%提高到1倍；《刑法修正案（十一）》將違規披露的刑期上限由3年提高至10年；中介機構及從業人員出具虛假證明文件最高可判10年有期徒刑。二是在立體化追責上，行政處罰是立體化追責的一環，刑事追責和民事賠償也是立體化追責的重要組成部分。

在刑事追責方面，今年以來，證監會已將40余起財務造假、資金占用、違規擔保等案件移送公安機關。

在民事追責方面，證監會指導投資者服務中心，積極支持投資者發起民事追償訴訟，綜合運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟等，強化投資者賠償救濟。目前正在對上市公司（包括部分退市公司）重大違法案件支持投資者向人民法院申請發起普通代表人訴訟10起，在審支持訴訟22起。

證監會已制定細化工作方案

券商中國記者了解到，證監會已經制定了貫徹落實《意見》的細化工作方案。證監會表示，下一步將積極會同國資監督管理機構、金融監管部門、有關企業主管部門、公安機關、地方政府等，進一步增強責任意識，密切協作形成合力，推動《意見》各項任務、要求落地見效。

一是加大打擊懲治力度。加強對重點領域涉財務造假風險問題的排查，從嚴懲處、一體打擊財務造假、侵占、第三方配合造假，對違法違規問題依法嚴肅處理，并及時通報。

二是優化工作機制。中國證監會將會同有關部門對相關領域防治財務造假情況進行會商，合力推動各項工作落實落地。相關部門也將強化內部監督，對于管理或監管履職不力的，嚴肅追責問責。

三是加大宣傳和指導力度。通過多種方式，加強對《意見》的宣傳解讀和輿論引導，積極回應市場關切。相關部門加大對所出資企業、主管或監管企業的指導力度，切實做好各項安排落實落地工作。